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注重制度建设,推进人大工作高质量发展

-湘乡市人大常委会成立四十周年制度建设回眸与思考
时间:2020-03-16 10:55:15来源: 湘乡市人大常委会 作者:赵叶惠 吴炳煌

  弹指一挥间,地方人大常委会走过了40年的光辉历程。

  依据宪法和法律规定,结合本地实际逐步建立和完善自己的工作制度,依法行使权力,地方人大常委会对我国民主法治建设发挥了重要作用,成为中国政治文明进程中最生动的片断。

  湘乡市人大常委会40年的实践,正好印证了这一点。

  40年来,特别是党的十八大以来,湘乡人大常委会创新工作思路,加强制度建设,与时俱进,修订完善了议事规则等10项人大常委会工作规则和制度、15项常委会机关管理制度,有力地促进了务实监督、有效监督,推动该市人大工作高质量发展。

  一、探索前行,建立完善工作规则工作制度

  1980年6月,湘乡县召开第八届县人民代表大会第一次会议,选举产生湘乡县第八届人民代表大会常务委员会。成立之初,常委会的监督以视察和调查为主,更多停留在一般意义上的“议政”阶段。

  1982年12月,五届全国人大五次会议再次对宪法进行了修改,地方组织法和选举法得以修订,奠定了人大制度框架和基本规则,地方人大常委会的制度建设开始起步,湘乡县人大常委会工作才开始真正意义的探索前行。

  1984年5月,湘乡县第九届人大第一次会议通过了《湘乡县第九届人民代表大会代表守则》和《湘乡县第九届人民代表大会代表小组职责》,县人大常委会组成人员走访人大代表、参加代表小组活动作为了一项制度。同月,县人大常委会通过了《湘乡县人民代表大会常委委员会关于依法任免国家工作人员的办法》。1985年元月,县人大常委会通过了《关于改进征集、办理人大代表提案、议案的办法》。

  1986年9月,湘乡县改市,县人大常委会改为市人大常委会,正式开启了相关工作制度的建立、完善的序幕。

  1988年3月,湘乡市第一届人民代表大会第三次会议作出《关于尊重人民代表的权利充分发挥人民代表的作用的决议》。随着监督方式的改进,常委会的审议意见开始渐渐受到重视,规范常委会工作提上了议事日程。1988年4月湘乡市第一届人大常委会第八次会议通过《湘乡市人民代表大会常务委员会工作规则(试行)》,就常委会工作的重点和程序作了粗线条的规定。之后,又根据新的形势、工作需要进行了多次修订。

  为了规范人大常委会监督“一府两院”工作,相关具体规定也逐步出台。1989年11月,湘乡市第一届人大常委会第十八次会议通过了《湘乡市人民代表大会常务委员会联系人民代表制度》《湘乡市人民代表大会常务委员会关于监督财政预算执行的制度》,就代表工作、预算监督作出了规定。1995年3月,湘乡市第三届三次代表大会作出了《关于认真贯彻实施湖南省行政事业性收费管理条例和湖南省预算外资金管理条例的决议》,促进了预算外资金的规范化、制度化管理。同年5月,建立了常委会审议意见反馈制度,对常委会审议决定的一些重大事项,要求政府一般在四个月以内向常委会汇报执行情况。监督法颁布实施后,湘乡市人大常委会积极探索贯彻实施的系列制度。2009年3月,第六届人大常委会审议通过了《湘乡市人大常委会关于规范性文件备案审查实施办法》《湘乡市人大常委会专项工作评议试行办法》《湘乡市人大常委会听取和审议专项工作报告办法》《湘乡市人大常委会视察办法》等九项制度。2013年和2014年,第七届人大常委会先后修订出台《湘乡市人大常委会关于政府投资项目报审的暂行规定》《湘乡市人大常委会关于市人民代表大会闭会期间认真开展代表活动发挥代表作用的决定》《关于拟任国家机关工作人员任前法律知识考试办法》等六项制度。2017年,第八届人大常委会换届伊始,就监督相关制度进行了整合完善,修订出台了《湘乡市人大常委会咨询委员会工作暂行办法》等九项制度。2019年,市人大机构改革,再一次进行了修订,突出了专委会的监督、预算审查中的审计监督及对国有资产管理的监督等,形成了较为全面的监督制度体系。

  为了加强人大常委会自身建设,1993年2月,出台《湘乡市人大常委会机关制度》9项制度。2003年7月,出台《湘乡市人大常委会机关规范化管理方案》12项制度,人大机关规范化管理进一步强化。2013年,《湘乡市人大常委会机关管理制度》修订为14项制度。2017年,进一步规范为15项工作制度。2019年,地方人大机构改革,专委会建设得到加强,又一次对机关15项工作制度进行了修订完善。

  二、建章立制,五个方面构建制度体系

  常委会依法履职,必须以建章立制、不断丰富完善制度体系为保障。湘乡市人大常委会依照有关法律规定,根据实际工作需要,配套制订相关工作规则和制度,从五个方面构建和完善制度体系并抓好落实。

  (一)以常委会工作规则作为顶层设计。

  深化“按制度行权、用制度管事、依制度管理”理念,以常委会工作规则作为顶层设计,明确常委会的主要职权、主要工作方式和程序、代表工作的具体程序和标准,构建常委会和机关制度框架。从1988年4月湘乡市第一届人大常委会建立《湘乡市人民代表大会常务委员会工作规则(试行)》,先后经过六次修订,现在的湘乡市人大常委会工作规则包括总则、职权、工作方式和程序、代表工作及乡镇街道人大工作、附则五章32条。修订后的工作规则进一步完善了合适有效的议事决策机制,对重大事项的提出、调查、审议、决定、执行等都作出了明确的、具有较强操作性的规定。围绕人大常委会会议、主任会议,制定和完善会议制度,对会议的召开办法、程序、表决和审议重大事项范围等作出了明确的规定,规范运作程序,提高人大常委会的议事质量和议事效率。依据常委会工作规则制订相关的工作制度。为了规范相关国家机关的工作联系,根据规则出台了《湘乡市人大常委会与市人民政府、市人民法院、市人民检察院工作联系制度》,就监督“一府两院”相关工作的衔接、议题的确定、会议的审议、审议意见的落实等方面作出了规定。重点领域和专项工作制度都是依据常委会工作规则的原则要求制订的。如为了落实规则中关于行使好人事任免权的要求,制订了关于拟任国家工作人员法律考试、任前讲话、向宪法宣誓、工作评议等专项制度。根据规则和每年常委会的工作要点,市人大各工作委员会、专门委员会制订各自的工作规则和年度工作要点。

  (二)以监督工作为重点。在湘乡市人大常委会制度体系中,关于监督工作的制度是重点。如预算监督制度,紧紧抓住全口径预算这个关键,将所有的政府性收支包括政府投融资平台、国有资产管理纳入了审查监督范围,要求全面推行部门预算,大力实施零基预算。财政部门在人民代表大会召开前一个月内编制好预算草案,通过咨询委员会、财经委全会、主任会议“三道关口”进行初审,修改完善后提交市人大常委会、市人民代表大会审查批准。加强对预算执行的监督,特别是完善了审计查出问题整改情况向人大常委会报告机制,推行会议询问、评议。2013年,常委会制订了《湘乡市人大常委会关于政府投资项目报审的暂行规定》,加强对重大项目建设计划及其实施情况的审查,规范了监督方法和程序。要求政府投资项目应当编制年度计划,分国省投资项目、本级财政投资项目、社会资本投资项目3类,纳入国民经济和社会发展计划管理,报市人大常委会审查后,提请市人民代表大会审查和批准。在人民代表大会闭会期间,要求政府将拟投资项目分3个级次(500万元以上、50万元-500万元、10万元-50万元)报人大常委会审查批准或备案。常委会加强对项目实施过程的跟踪监督,适时组织本级部分人大代表视察重点项目,每年两次(当年7月和次年元月)听取市人民政府投资项目计划执行情况的报告。对50-500万元备案项目实施情况进行监督检查,对10-50万元的项目进行抽查。如评议工作制度,要求在深入调查全面掌握情况的基础上对“一府两院”专项工作进行评议。2013年至2016年,湘乡市人大常委会专项评议教育工作,综合运用了听取专项工作报告、视察、专题调查、工作评议、执法检查等形式,每年都有关于教育的两个以上的常委会议题,坚持了一届,促使湘乡教育初步实现了全面振兴。

  (三)以代表工作为基础。县(市)人大代表是县(市)权力机关的组成人员,做好代表工作,充分调动代表履职热情,促进代表依法履职,是县(市)人大工作的基础。有鉴于此,湘乡市人大常委会在制度体系建设中积极探索代表工作新途径、新方法,建立健全代表工作制度,创新代表联系机制,丰富代表活动内容,充分发挥代表作用。《湘乡市人大常委会关于市人民代表大会闭会期间认真开展代表活动,发挥代表作用的决定》等四项关于代表工作的制度和办法,在代表活动、履职方面提出了一系列的要求,对人大代表既热情服务,又严格管理,为有效发挥代表的作用提供了制度保障。坚持“三联双向”制度(即市人大常委会主任、副主任联系委员,主任、副主任、委员联系代表,代表联系选民),保持了常委会主任、副主任、委员、代表、选民之间双向联系的常态化。《湘乡市人大常委会关于代表建议、批评和意见的处理办法》进一步规范了人大代表建议的提出、交办、办理和督办工作,对办理不到位的建议进行再交办,通过约谈、联合约谈等办法,提高办理实效。近年市人大常委会联合市人民政府主要领导及市监察局负责人先后联合约谈了市电力公司、市农业局等,代表建议办理到位率和满意率得到明显提高。关于认真开展代表活动发挥代表作用的决定要求加强人大代表工作室等平台建设,强化履职保障,每年组织四次以上的代表小组活动,让代表在更加广泛的领域内参与重大事项的管理和监督。畅通民意汇集机制,通过代表活动、代表固定接待选民等制度,收集社情民意,进一步提升了监督选题的准确性和监督工作的有效性。制度中关于乡镇人大工作,要求加大指导力度,提供工作保障,指导乡镇人大依法召开人民代表大会,加强对乡村规划、预算审查等重点问题的监督,普遍建立“三联”制度密切代表与人民群众的联系,开展乡镇(办)人大工作“创优争先”活动,为市级人大常委会监督工作筑牢了坚实的基础。

  (四)以自身建设为驱动力。在一切工作中,人是最重要的因素。湘乡人大制度体系着力建设过硬人大队伍,加强自身建设。建立健全常委会组成人员每年“三联双向”述评制度,充分发挥人大常委会党组和常委会组成人员的核心引领作用。湘乡市人大机关管理十五项制度,明确了工作纪律,突出了学习、学习成果转化、机关文化建设、机关规范化管理等制度规定,每月组织两次集中学习,由常委会主任、副主任带头讲课,办委主任必须讲课。每年开展学习积极分子、优秀调研报告、优秀课件评比活动,促进了人大机关干部始终保持奋发有为、积极进取、昂扬向上的精神状态。健全法律服务团和咨询委员会制度,促进了人大监督工作的专业化,广大干部群众纷纷称赞“湘乡市人大审议水平就是高”!不断健全代表工作学习培训制度,积极创造条件,组织全体代表集中培训;为了培养骨干代表,促进人大工作高质量发展,根据有关代表培训制度,从2014年起,每年都组织优秀人大代表、优秀人大工作者赴全国人大培训基地培训;督促和指导市人大代表小组、乡镇人大主席团采取以会代训、代表小组活动、座谈交流、组织代表跨区域考察学习等方式,进一步提升代表履职能力。

  (五)以制度的执行效果作为检验标准。实践是检验真理的唯一标准。制度好不好,适不适应发展需要,要不要调整,都要靠制度的执行效果来说话。40年来尤其是党的十八大以来,湘乡市人大常委会坚持按制度办事,认真执行各项制度,推进了常委会各项工作的开展。严格按照常委会工作规则的规定,在调查研究上更重深入,在每次常委会会议之前,都要深入开展调查研究工作,常委会组成人员利用视察、座谈会和走访等形式,围绕审议议题,广泛听取群众和选民的意见、建议,掌握第一手资料,集思广益,为审议发言打好基础,促进了常委会工作水平的提高;在工作推进上更重细致,如全口径预算全面落实并延伸到乡镇,都是集中精力,集中时间,静下心来,深入基层,逐部门逐单位,一问题一调研,工作扎实细致,情况清清楚楚确保了常委会职权的履行;在整改督查上更重落实,坚持人大常委会会后四个月内,“一府两院”就相关决定决议、会议纪要和审议意见落实情况向人大常委会报告制度,并由常委会组成人员对其进行满意度测评,确保了相关决定决议、审议意见的落实;常委会满意度测评未通过的由报告机关整改落实,并在下次常委会会上再次报告并测评,如果测评仍为不满意的,依法采取质询、特定问题调查等方式进一步强化监督等,推动了不少难点、热点问题的解决。如对环保工作的监督,推动了不少污染企业的退出,得到中央环保督查组的充分肯定;对司法工作的监督,推动了司法体制改革,解决了改革中一系列问题。通过执行制度,湘乡市人大常委会在实践中探索,在探索中创新,在创新中提高,不断增强了常委会监督的权威性。

  地方人大制度建设需要不断创新发展

  制度源于实践,高于实践,指导实践,又受实践检验。湘乡市人大常委会在制度建设中,把不适合工作实践的条款及时进行修改,把促进工作的条款及时进行补充完善,在实践中逐步完善人大工作方式、细化工作程序、强化工作手段,使人大常委会行使职权进一步规范化、制度化、程序化,使各项工作议而有决、决而有行、行而见效。

  湘乡市人大常委会执法检查办法要求在监督过程中做到直面问题,坚持原则,注重实效。每一项执法检查报告都向“一府一委两院”及相关单位交办具体问题,这些问题都得到了有效的解决。如第七届人大常委会在水污染防治法执法检查中向市人民政府交办了七个问题,虽然都是很伤脑筋的问题,但都得到了处理。城市自来水厂上游不到300米的地方,一个几千头猪的猪场的粪水往自来水厂的取水池里排,执法检查中发现后,市人大常委会督促市人民政府和环保局积极采取措施,多次听取汇报,排除阻力,强力推进,终于解决了这个问题。

  毋庸置疑,地方人大特别是县级人大建立完善相关制度,既是法律的延伸,更是法律执行的具体化,是为了更好地执行法律法规,所以必须在宪法、相关法律的框架内进行制度建设,把行之有效的工作实践总结为工作经验,经过一定程序如地方人大常委会审查批准形成工作制度,并且根据新形势、新任务、新要求,根据工作需要不断规范、不断创新、不断完善,促进地方人大依法行使职权,务实推进人大工作向实质性实效性转变。如监督法第五章第三十条就地方人大规范性文件备案审查作出了规定,为了落实好这一法律规定,湘乡市人大常委会于2009年出台了《湘乡市人大常委会规范性文件备案审查实施办法》。经过2013年、2017年、2019年三次修订,目前包括十七条25款,其中在2014年又配套出台了工作流程、审核办法、工作联系办法等三个具体规定,明确了备案审查的范围、内容、机构、程序、处理方法等,从制度上保障了规范性文件备案审查工作的顺利开展,促进了规范性文件制定、监督管理和备案审查工作的规范化。2014年责成市人民政府撤回了《关于印发<湘乡市中小微企业信用担保基金管理暂行办法>的通知》,2017年至2018年责成市人民政府撤回了《湘乡市人民政府经济发展奖励办法》等3件规范性文件,市人民政府均按要求进行了重新修改发布。

  不断实践,不断总结,不断探索,提升效能。40年来,湘乡人大系列制度在实践中不断探索创新,彰显出地方权力机构应有的权威性和实效性,为实现人民当家作主、促进人大工作高质量发展提供了制度保障。

                (此文获湖南省县级以上人大设立常委会四十周年实践探索课题三等奖)

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